预防土地沙化的制度是防沙治沙法规定的主要内容之一，是贯彻“预防为主，防治结合，综合治理”原则的重要体现。预防的对象主要有两部分：一是正在利用并具有沙化趋势的土地，二是还未利用但是具有沙化趋势的土地，这两部分土地都需要采取预防措施。本章就是关于预防土地沙化的法律规定。全章分为九条，第十四条至第二十三条，主要内容包括：确定沙化土地监测制度和报告制度;因地制宜地营造防风固沙林草植被制度，以及对于土地沙化地区林木采伐的规定，植被管护、安置移民和修建铁路、公路的规定，草原地区实行控制载畜量的规定，统一调配和管理水资源的规定，限制新开垦耕地和实行退耕还林还草的规定，沙化土地范围内进行开发建设活动实行环境影响评价的规定等。

第十四条 国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。

县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。

【释义】本条是对土地沙化情况进行监测有关内容的规定。

一、对于土地沙化进行监测是预防土地沙化的最主要的制度措施之一。通过监测掌握土地沙化动态变化情况，分析土地沙化发生原因和发展趋势，及时提出采取相应预防和治理对策措施，是开展防沙治沙的一项基础工作，它既是技术性保障工作，也是进行有效行政管理工作的依据。防沙治沙监测与森林资源调查、草原监测比较，在监测内容、指标体系和技术方法上都有一定区别，需要实行一家组织，各方配合的管理制度，即实行由国务院林业行政主管部门组织，其他有关部门参加的体制。

国家林业局从1994年开始，已经组织了两次全国沙化土地普查，涉及数十万个地块，每一个地块有土地类型、沙化类型、面积、植被种类、覆盖情况、适宜治理程度、宜林宜草性质等数十个要素，这些重要资料都进入了数据库和图库。为沙化土地防治的宏观决策，编制全国有关防沙治沙工程建设规划提供了主要依据。我国每五年实行一次全国的沙化土地普查已经形成了一项固定的正常性工作，各项技术措施和管理制度正在不断得到完善。

二、本条和第十五条第二款分别规定了监测体系的三个层次的内容，这三个层次共同组成了全国开展防沙治沙的整个监测体系。三个层次既相互联系，又相互独立，分别具有各自明确的监测对象。本条第一款规定由国务院林业行政主管部门负责组织农业、畜牧、水利、土地和环保等有关的行政主管部门，对沙化土地进行统一的监测、统计和分析，并定期公布监测结果。这是全国范围内沙化土地的宏观监测工作，是第一个层次的监测。它主要是为了对外公布有关数据和状况，为国家宏观监测服务的。

三、第二款规定了第二个层次的监测，也就是地方监测，或者现场监测。这种监测既是开展第一层次监测的一部分基础工作，更是为实施本条第二款以及第十五条第一款规定的报告制度直接服务的。这种现场监测，要落实到土地地块，才能掌握具体地块土地沙化变化的具体情况，才能针对土地沙化的实际情况和原因，因地制宜地采取科学的措施，监测者才能有根有据地向政府报告，收到报告的政府才能责成有关部门采取措施，有的放矢地开展制止和治理活动。因此，本款规定了两个方面的内容：第一个方面是规定由谁负责进行，即由县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门应当按照土地沙化监测技术规程，对所在地区的沙化土地进行监测。这里涉及的土地沙化监测技术规程是从事沙化土地监测的技术规范，国务院林业主管部门在1994年已经颁布了《沙化土地监测技术规程》及其补充规定，并已经成功运用在两次的全国沙化土地普查，今后将根据实际情况的需要进行完善和修正。第二个方面是县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门，应当将监测结果向本级人民政府以及上一级林业主管部门或者其他有关行政主管部门报告。

第十五条 县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农(牧)业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

【释义】本条规定是关于在监测过程中发现土地沙化或者沙化程度加重，应当采取措施的规定。

一、第一款规定了两方面的内容。一方面是县级以上林业主管部门或者其他有关行政主管部门在土地沙化监测过程中，发现土地沙化或者沙化程度加重，应当及时报告本级人民政府。这是因为，防沙治沙工作是一个涉及多个方面，多个管理部门的一件社会性很强的工作，仅靠林业主管部门一家是不能完全制止目前我国土地沙化持续恶化的趋势的。在发生土地沙化的地区，造成土地沙化的原因是多种多样的，土地使用者的情况也是复杂的，耕地、草原、湖泊、林地都有发生土地沙化的可能，而这些土地的管理部门也是分别属于农业、畜牧、土地、林业、水利等不同的管理部门，这就需要林业主管部门将监测到土地沙化的真实情况报告给本级人民政府，在政府的指定和协调下，由有关管理部门通过不同的管理渠道去预防和制止土地沙化情况的发生和发展。这就是本款规定的另一方面内容，即收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

本款给县级以上地方人民政府规定了一项法定责任，即地方人民政府在收到报告后，应当责成有关行政部门采取措施。政府在这里的行政行为是通过有关行政主管部门去实现的，对于发生在草原上的土地沙化就责成农业或者畜牧主管部门去制止和治理，发生在林地上的土地沙化就责成林业主管部门去制止和治理，发生在谁管理的土地类别，就由谁负责制止和治理。本法这样规定是和草原法、土地管理法、森林法等有关法律法规规定充分紧密相衔接的，既维护了法律的统一性，也使管理措施经济有效。

二、第二款规定的内容是监测体系的第三个层次，属于一种相对独立的灾害天气监测预报活动，本款规定由气象主管机构组织开展气象干旱和沙尘暴天气的监测和预报。各级气象主管机构在发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府，由收到报告的人民政府采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农(牧)业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。我国近几年来发生的数次强烈的沙尘暴天气造成的经济损失是严重的，人员死亡也时有发生。例如：2000年春季发生在北京地区的多次沙尘暴就造成飞机停飞，高速公路关闭，交通事故增多，电线以及广告牌脱落造成人员死亡。又比如：在许多沙化土地地区，每年4～5月份正是春播季节，沙化土地一遇到稍大一点的风，种子和肥料就会被吹走，有的幼苗被连根拔出，土壤水分散失，有的被风沙吹干致死，有的禾苗被掩埋。反复补救，常误农时，一误就是一年。沙化土地地区干旱天气使得草场退化，使适于牲畜食用的优势草种逐渐减少，甚至完全丧失;牧草变得低矮、稀疏，牧草产量明显降低，草场的载畜能力大为下降。这些灾害可以通过气象预测预报，争取应急时间，及早采取措施进行有效预防，以减轻灾害损失。

第十六条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。由林业行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务，并逐片组织实施，明确责任，确保完成。

除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。

对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

【释义】本条是对在沙化土地范围内保护和建设林木植被等内容的规定。

 一、本条规定的内容相对森林法等有关规定来说，考虑到土地沙化地区是属于需要特别保护的地区，对其范围内的林木保护和建设所做出的规定是属于更加严格的特别规定，因此在具体管理制度方面，要比森林法一般规定的管理制度更加严格。

二、本条第一款规定了三方面内容。第一，县级以上地方人民政府应当按照批准的防沙治沙规划，确定一定比例的土地用于防风固沙林网、林带的营造，用于种植多年生灌木和草本植物。我国科学家经过对全国植被状况的系统研究和对几十年来治沙实践的总结，提出了“植树造林，栽植灌木和草类，是控制流沙的根本措施”的科学结论。科学研究表明，不论何种原因造成的严重土地沙化，要大面积治理就必须走以林为主，乔、灌、草结合的防沙治沙途径，要靠乔木防风、灌木固沙。乔灌草结合形成的人工植被群落，是一个综合防护体系，这样的植物群落稳定性强、抗干旱能力强、防风固沙效果好。另一方面，预防和治理沙化土地需要在较大地域范围内进行，需要按照防沙治沙规划划定一定面积的土地，这个面积，科学研究表明理想目标大约在35%左右，实行统一规划，统一行动，这样预防和治理的效果较为理想。如果一个地区，你治他不治，东家治理西家破坏，治理速度总是赶不上破坏速度，无论是从预防上看还是从治理来看效果都不好。几十年的防沙治沙经验证明，凡是采取统一规划，集中行动，以林为主，乔灌草相结合的办法，开展综合预防和治理的地方，都取得了很好的效果，如陕西省榆林市、内蒙古自治区赤峰市、新疆维吾尔自治区和田地区等地，都出现了人进沙退的可喜局面。第二，营造防护林网、林带必须占用一定土地。家庭联产承包后，由于在自己承包的土地上营造林网、林带受益的往往是别人，利益调整问题难以解决，土地问题成了营造林网、林带的难题。因此，规定县级以上政府在制定规划时，在承包土地当中就要按照防沙治沙规划将这些确定下来。第三，由于实行以增加林木植被覆盖为主要工作内容的预防措施，地方林业主管部门作为法律规定的主管部门，就应当按照当地的自然和经济条件，科学合理地确定当地的植树造林成活率、保存率的标准，部署和落实好植树造林、增加植被的具体任务，逐片组织实施，并采取各种形式的责任制度，明确各自的责任，造一片，成活一片，保存一片，确保当地植树造林成活率、保存率的完成。

三、本条第二款规定了沙化土地所在地区对于林木采伐的要求和条件。规定除了属于林木正常经营，需要采取抚育更新性质的采伐措施以外，对于防风固沙林网、林带，林业主管部门不得批准进行采伐。防风固沙林网、林带在防沙治沙过程中起主体作用，是整个防护体系中最为重要的生物措施，它的存在与否直接关系到该地区是否会受到风沙危害，而防风固沙林网、林带属于生态防护林，它不是以生产木材为主要目的进行经营管理的，需要按照生态防护林的要求长期经营和保护，这样才能形成严密有效的体系，才能充分地发挥它应有的作用，因此，从防风固沙的实际需要出发，防风固沙林网和林带不能实行主伐，更不能实行大面积的皆伐，只能根据科学经营的需要进行小范围、低强度的抚育性质的采伐。再由于沙化土地地区一般都是自然条件恶劣，生态环境脆弱的地区，林木植被成活困难，生长缓慢，为保证具有一定的植被覆盖程度和覆盖连续性，使防风固沙的效果不消失、不减弱，第二款同时还规定了进行抚育更新性质采伐的条件，即在对防风固沙林网、林带进行采伐以前，必须在其附近预先形成接替的林网和林带，以避免空缺。

四、第三款特别规定，在林木更新困难的地区，已经形成的防风固沙林网和林带不能批准采伐。这是一条原则规定，一个地区是不是属于林木更新困难的地区，需要根据当地的自然条件决定，这方面需要有更加详细的地方法规。《森林法实施条例》对于各地造林成活率的检查验收标准，是根据各个地区的降水等自然条件来划分等级和确定的，原林业部颁布实施的《全国植树造林检查验收标准》，可以作为确定具体范围的参考。

第十七条 禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。

沙化土地所在地区的县级人民政府，应当制定植被管护制度，严格保护植被，并根据需要在乡(镇)、村建立植被管护组织，确定管护人员。

在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。

【释义】本条是针对过度樵采灌木和滥挖野生药材以及其他固沙植物行为的规定。

一、第一款是禁止性规定。目前在广大沙化土地地区，过度樵采，砍挖灌木、滥挖药材等固沙植物已经成为土地沙化的重要原因之一。据调查测算，目前全国沙化土地地区现有薪炭林24.7万公顷，每年能提供薪柴594万吨，仅占实际薪柴需求量4189万吨的14.2%，缺额巨大。青海省柴达木盆地原有植被较好的固定沙地200多万公顷，到20世纪80年代中期因滥樵，造成植被破坏，已有1/3以上成为流动沙丘。内蒙古吉兰泰镇20世纪70年代以来人口迅速增加，樵采量急增，盐湖西北部大面积生长良好的沙地梭梭林，在短短20多年的时间里从7万公顷减少到2万公顷左右，该镇周围40公里范围内的梭梭林全部被砍光。甘肃省中部地区有70万户农民每年缺柴3～7个月，每户每年因樵采毁林毁草0.27～0.47公顷。樵采的方式通常是大片地被连根挖掘，使地表植被遭到彻底破坏，在风力作用下大面积的固定、半固定沙地很快变成流沙。在沙化土地地区生长的中药材，如甘草、麻黄、琐阳、肉苁蓉、发菜等易采集、价格高，群众性乱采滥挖现象十分严重。据测算，每挖1公斤甘草要破坏0.53～0.67公顷土地。甘肃省1994年一年因挖甘草破坏草场6万公顷以上。就连幅员面积不大的宁夏每年因采挖甘草直接或间接破坏草原植被也已达2万公顷!因此，这些行为法律明确规定需要禁止。

二、第二款规定沙化土地地区的县级人民政府，应当按照本款要求制定植被管护制度，对于上述滥挖滥采造成土地严重沙化的行为，本条理应规定严格的措施加以制止和防范的。但由于土地沙化地区情况复杂，民族习惯和经济发展水平不一致，一时认识难以统一，全国做出统一的规定有一定的难度。因此采取了将其管理措施留给县级人民政府去制定，同时作为基本要求规定了在乡(镇)、村建立植被管护组织，确定管护人员，通过落实责任到具体管护人员等办法来加强当地现有植被的管护，严格保护植被。

三、第三款规定在沙化土地范围内，也就是在防沙治沙规划确定的地域范围内，所有各类涉及土地承包的合同，都要规定在承包土地范围内，确定植被保护责任的内容。通过承包合同明确规定现有植被由谁负责管理，由谁负责保护，由谁负责经营。明确签约双方在沙区植被管护上的权利、义务，违背的要按照合同的规定进行处理。比如交纳违约金，收回土地承包经营权等。

第十八条 草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农(牧)业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化。

草原实行以产草量确定载畜量的制度。由农(牧)业行政主管部门负责制定载畜量的标准和有关规定，并逐级组织实施，明确责任，确保完成。

【释义】本条是关于防止草原沙化的规定。

一、草原过载放牧是造成土地沙化严重发展的最突出原因，因此第一款要求草原地区的地方各级人民政府农(牧)业行政主管部门负责采取有效措施，防止草原退化和沙化。据统计，建国以来，我国牧区家畜由2900万头(只)增加到9000万头(只)，而同时草地(牧场)面积却因开垦、退化、沙化而逐年减少。在沙化土地地区，草场牲畜超载率高达50%～120%，有些地区甚至高达300%。长期以来，畜牧业是以牲畜头数多少来衡量经济效益和工作业绩，而不管草场承载能力，导致草场严重过牧退化，再加上多数地方没有把生态环境建设作为硬指标与政绩考评挂钩，致使一些干部以生态环境破坏为代价，注重眼前利益，进行掠夺式的开发、经营，造成自然资源不断破坏，环境不断恶化，沙化土地面积不断扩张。科学研究表明，只有因地制宜地采取各种科学的办法，组织农(牧)民建设人工草场，控制载畜量，调整畜牧品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，才能保护好草原植被，防止草原退化和沙化。因此，法律做出这样的规定是非常必要的。

二、第二款规定草原实行以产草量确定载畜量制度。这是防止草原沙化的一项紧迫而又必须的法律制度。从可持续发展出发，一个地区的草场要保持稳定、持续的生产能力，就应当按照这个地区草场实际产草能力以及所能承担的供草能力来确定实际饲养牲畜的数量，这样草场的利用就不会超过其承受能力，草场资源才能得到保护和发展，土地才不会发生退化和沙化，也只有这样才能持续提高畜牧业的经济效益。在产草量一定的情况下，多养不但不能多得，相反，养得过多，牲畜半饥半饱反而会多养少得。目前世界上许多国家，特别是畜牧业比较发达的国家都普遍采用这种制度。这项制度在我国一些草原地区已经开始探索和实践，但是要真正执行好这项制度，还需要农(牧)业行政主管部门不断总结实践经验，制定出载畜量标准和相关规定，并逐级组织实施。

第十九条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。该规划和计划经批准后，必须严格实施。

沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当节约用水，发展节水型农牧业和其他产业。

【释义】本条是关于加强水资源的管理和利用，防止土地沙化的规定。

一、科学研究表明，水资源利用不合理是造成土地沙化的重要原因之一。主要表现为：一是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化。据甘、宁、青、新四省(区)统计，已有1574万公顷土地盐渍化。二是上游大规模开垦，过量用水，修建水利工程拦蓄淡水，造成下游水量减少，河水断流，植被死亡。内蒙古西部的额济纳旗绿洲，历史上曾享有“居延大粮仓”的盛名，由于20世纪60年代以来河西走廊大量使用黑河上游水资源，进入绿洲的水量由9亿立方米减少到3亿立方米，致使绿洲内天然林大面积枯死，35万公顷土地沙化、盐渍化。在新疆，塔里木河上游、中游不断开垦超量用水，致使下游水量骤减，约270公里河道完全断流，500多公里季节性断流，境内35.3万公顷胡杨林枯死，6.67万公顷草场退化，1.67万公顷农田弃耕，5万多人面临搬迁危险。三是过度开采地下水，导致地下水位下降，造成植被衰退，甚至枯死。甘肃民勤县由于过度开采地下水，造成绿洲70%以上的天然植被已经衰退，2.9万公顷沙枣林、梭梭林枯死，土地沙化严重。为改变这些现象，法律在这两款中规定了一系列流域和区域水资源的调配、管理和利用制度，同时也规定了具体方法措施，以便沙化土地所在地区县级以上地方人民政府及其水行政主管部门执行。

二、我国是一个水资源贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有量约2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。同时，我国水资源的分布又是不平衡的，沙化土地所在地区更是水资源极度紧缺的地区。因此，厉行节水，发展节水型农牧业和其他产业，是沙化土地所在地区惟一的选择。

第二十条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地;已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。

【释义】本条是关于防止过度开垦造成土地沙化的规定。

相关资料表明：20世纪50年代到70年代末，我国西北地区先后三次大规模毁草毁林开荒，破坏草地667万公顷，毁林18.7万公顷。结果是开荒一亩，沙化一亩，农牧林三者皆伤。近几年，特别在沙漠边缘地带和林地、草原等农牧交错区，由于自然经济条件较好，便于开发利用，一些单位和个人为了致富，便把目光投向沙荒地的开垦，毁林毁草的势头很猛。新疆从20世纪50年代至90年代，由于盲目开荒，塔里木盆地的胡杨林减少了360万亩，占总面积的46%，主要是大规模开垦造成的。本条就是针对这种现象，规定沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地;已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。采取退耕还林还草措施的，凡是列入国家退耕还林还草工程项目范围的，都可以享受国家规定的相关优惠政策。

第二十一条 在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价，依法提交环境影响报告;环境影响报告应当包括有关防沙治沙的内容。

【释义】本条是关于从事开发建设项目活动提交的环境影响报告中应当包括有关防沙治沙内容的规定。

研究表明：工矿、交通、油田等工程建设施工中破坏林草植被，固体废弃物扩散或酸碱污染，以及施工区坍塌滑坡造成土地沙化在局部地区也非常严重，已经成为土地沙化的重要原因之一。按照国务院1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，进行项目建设时需要提交该项目的环境影响评价报告，并经专家委员会评审同意，主管部门审核并签署意见批准后方能开工建设。防沙治沙法在本条特别规定，在进行这些工程项目建设提交环境影响评价报告时，要有防沙治沙的内容。

第二十二条 在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。

禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁保护区主管部门妥善安排。

未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

【释义】本条是关于沙化土地封禁保护区范围内预防土地沙化措施的规定。

一、考虑到沙漠是陆地五大生态系统(草原、耕地、湿地、森林)之一，保持一个相对稳定的沙漠生态系统对保护陆地生态平衡十分重要，而采用封禁办法既是保持沙漠自然生态系统稳定，也是恢复已严重退化的沙区植被最有效、最经济的办法。因此，对不具备治理条件或者因为保护生态需要不宜治理和开发利用的连片沙化土地应当实行封禁保护。本条三款内容都是针对封禁保护区的，按照本法第十二条规定，对于“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。”

二、怎样封禁保护?本条规定在这个区域内禁止一切破坏植被的活动，禁止在这个区域内安置移民，已有的居民要迁出，对尚未迁出的农牧民的生活要妥善安排。未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁区内修建铁路、公路等建设活动。第三十五条还规定，因保护生态的特殊需要，可以将现在已利用的或者治理的沙化土地划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区，但批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。

三、对不遵守这些规定的怎么处理?第三十八条对违反规定在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的(包括采摘、开垦、放牧等)有关执法部门责令其停止违法行为;有违法所得的，没收其违法所得，构成犯罪的，依法追究刑事法律责任。第四十三条规定对批准在该区域内安置移民或修建工程的领导人员要给予行政处分。