尊敬的欧阳慎委员：

您提出的《关于加快郑州市轨道交通站点TOD综合开发的提案》收悉。首先，衷心感谢您长期以来对我市城市建设发展工作的关心与支持。您的提案立足实际、视野前瞻，精准剖析了当前我市轨道交通TOD综合开发中存在的规划统筹、土地机制、开发模式、场景品质等方面问题，并提出了系统性、建设性的意见建议，对我市加快构建“轨道上的城市”、推动城市发展方式转变具有重要的指导意义。

我市高度重视您的提案，市政府组织市发展改革委、市财政局、市资源规划局、市城建局、市城管局、郑州交发集团等部门和单位进行专题会商和逐条研究。现结合我市最新工作进展，答复如下。

一、构建全域TOD战略规划体系，提升规划统筹层级

您指出我市TOD开发存在“规划统筹层级不足，站点开发与控规、交通接驳脱节，缺乏全域分级战略布局”等问题，并提出编制战略规划、明确功能定位、创新实施机制等建议，切中关键、非常中肯，与我市正在推进的工作高度契合。

（一）战略规划加速推进，引领TOD发展新高度

目前，《郑州市公共交通TOD综合开发战略规划》已编制完成并进入报批阶段。该规划以公共交通场站为中心，以塑造不同层级的产业地理新聚核、城市生活新中心、城市文化新样板为发展目标，从全局统筹、规划引导、开发运营、实施推进四个维度，提出构建“双核、多区、多心”的TOD网络化空间格局，明确老城片区、新城片区、近郊组团、远郊组团差异化的TOD发展策略。同时，规划提出构建技术规范、资金筹措、用地管理、合作开发、商业运营、实施推进等方面的“1+1+N”政策体系（1个战略规划、1个专项规划、N个配套政策文件），形成具有郑州特色的“134”TOD综合开发战略（1个总体目标、3大模式转变、4大特色策略）。该规划将TOD从建设模式上升为城市发展战略，待正式获批后，将与已批复的《郑州市轨道交通沿线用地梳理及综合开发专项规划》形成合力，一个管宏观战略、一个管落地实施，共同为全市TOD发展提供系统性指引。

（二）专项规划落地实施，奠定全域发展新格局

 2025年9月，《郑州市轨道交通沿线用地梳理及综合开发专项规划》（以下简称《专项规划》）正式印发，指导全市轨道交通沿线用地管控和综合开发，积极回应您对TOD分级开发、分级规划的关切。

一是划定核心编制范围。依据《郑州市城市轨道交通线网规划（2021—2035年）》，《专项规划》将研究范围扩展至市域全境，并以一般站点半径500米、换乘站点半径800米、线路端头（含车辆段、停车场等）半径1000米精确界定了约680.32平方公里的核心编制范围。该范围设定与您建议的“三级开发单元”理念高度一致，为土地资源精准管控奠定了空间基础。

二是构建“四级五类”站点分级分类体系。针对您提出的划分不同等级开发单元的建议，《专项规划》将全市423个地铁站点划分为城市级（10个）、片区级（30个）、组团级（120个）、社区级（263个）。该划分综合考虑了站点在城市空间格局、综合交通、功能节点中的地位，与您建议的“城市级（枢纽核心区）、片区级、社区级”三级体系高度吻合，并增加了“组团级”作为重要补充。同时，根据站点周边用地主导功能，划分为交通枢纽型、产业创新型、文旅特色型、综合服务型、邻里社区型五类，并结合分级提出差异化的功能业态、交通组织和公共空间引导要求，强化专项规划对控制性详细规划的指导，强调站城一体、无缝衔接及产城融合、配套集聚。

三是量化开发强度指标，确保功能混合与集聚。明确圈层开发强度，落实TOD核心理念，对不同级别站点的圈层半径、功能布局及开发强度作出刚性指引。明确城市/片区级站点核心区半径500米、辐射区800米；组团/社区级站点核心区300米、辐射区500—800米。要求城市级站点核心区公共管理与公共服务、商业服务功能占比达45%—55%，片区级达35%—45%，组团级达15%—25%。鼓励开发强度向核心区集聚，城市级站点核心区平均容积率引导大于3.0，片区级大于2.5，组团级大于2.0。上述量化指标为控制性详细规划编制和土地出让条件设定提供了清晰的上位依据，有效解决了站点开发与控规脱节的问题。

（三）积极探索规划传导与全流程管控

您提出的“规划—设计—建设—运营全流程管控”和“将TOD指标纳入土地出让条件”等建议，我市已组织相关部门开展初步探索。

一是初步建立分级传导机制。战略规划及专项规划明确要求，分区规划需结合站点分级分类体系，围绕站点形成功能集聚、复合开发的用地布局，并落实近期建设项目库主导功能，确保市级战略意图有效传导至各区、落实到具体地块。

二是将TOD核心要求纳入法定规划编制。战略规划及专项规划明确提出，在涉及轨道交通站场综合开发的控制性详细规划、城市设计、城市更新方案编制时，必须结合专项规划中站点分级分类要求，增加相应引导性内容，将TOD核心要求“固化”到法定规划编制环节，为后续土地出让和建设管理提供法定依据。

综上，我市通过战略规划及专项规划初步构建了全域开发规划体系，基本解决了规划统筹层级不足的核心问题。下一步，我市将重点抓好规划落地实施，积极探索在涉及TOD区域的土地出让中，明确用地功能混合比例、开发强度、交通衔接设施要求、地下空间开发要求等条件，进一步研究将运营方案纳入竞买条件的可行性，确保分级分类指引和各项管控要求在实际项目中得到有效执行。

二、深化土地制度创新，促进增值收益反哺

您在提案中指出“土地增值收益反哺不足，轨道交通外部效益未有效转化为建设资金”，并建议试点“轨道+土地”复合出让、建立收益共享机制。这些建议切中我市轨道交通可持续发展面临的关键瓶颈，我市对此深表赞同，已组织开展专项研究和试点探索。

（一）强化土地管控，为增值收益奠定基础

战略规划及专项规划明确了“轨道交通沿线土地管控”工作的重要性。通过全面梳理，沿线共识别出约21.31万亩用地，其中未开发建设用地约20.2万亩，潜力更新用地约1.03万亩。对已建线网，推动“TOD+城市更新”模式，盘活低效用地；对未建线网，加强土地预控，使土地出让时序与轨道建设进度相适应。这一“摸清家底、分类管控”的工作，为未来通过土地开发实现增值收益创造了前提条件。

（二）探索“轨道+土地”复合出让与分层确权

您建议的“带方案出让”和“地下空间分层确权”，是我市正在积极研究并试点的重要方向。

一是实现土地立体分层确权政策突破。根据已出台的《郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法（暂行）》，我市已实现土地立体分层确权政策突破，针对轨道交通段（场）上盖开发，创新性提出对地上空间使用权根据竖向高程进行功能性分层利用，实现多层次的立体分层确权，并于2022年在5号线五龙口停车场上盖综合开发项目土地出让中成功应用。同时，已出台的《郑州市地下空间开发利用管理规定》针对地下空间分层确权，构建了较为完整的“分层设立—分类供应—分层计价—产权流转”制度框架，为TOD综合开发中地下空间的独立开发、与站点一体化连通、经营性用途合规供地提供了明确的法律依据。

二是探索“带综合开发方案出让”模式。依据《专项规划》及省市相关政策文件，结合新建线路特别是您提到的S2线等市域（郊）铁路，我市正在积极探索“带综合开发方案出让”模式。在土地出让前组织编制完成包含城市设计、交通衔接、地下空间利用、公共设施配套等内容的综合开发方案，作为土地出让的附加条件，竞得人须按照该方案进行开发建设，确保TOD理念完整落地。同时，针对能够贡献公共空间、完善接驳系统的项目，正在积极研究允许其容积率在特定条件下适当上浮（如您建议的20%），以此激励社会资本参与地下空间一体化开发，提升土地利用效率。

（三）探索建立增值收益共享机制

建立合理的收益共享机制是确保轨道交通可持续发展的核心。您提议设立市级TOD发展基金、将站点周边土地增值收益的30%注入基金，思路具有很高的参考价值。

目前，我市依据《郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法》（郑政文〔2021〕57号），已初步建立了轨道交通综合开发用地专项储备和供应机制，土地出让收益在一定程度上用于支持轨道交通建设和运营补亏。下一步，我市将充分吸纳您的建议，系统研究设立“郑州市轨道交通TOD综合开发专项资金”的可行性，力争通过“管控—开发—共享”的制度设计，将轨道交通建设带来的外部效益内部化，形成“以地养铁、反哺建设”的良性循环。

三、构建多元开发生态，激发市场主体活力

您在提案中指出“开发主体活力不足，以轨道集团主导，市场化运营能力薄弱”的问题，并提出推动“轨道+物业+产业”融合、激活存量空间价值等建议，精准指出了当前开发模式中的短板。我市正积极采取措施，推动开发主体多元化、开发模式多样化。

（一）做优做强交发集团，引入专业合作伙伴

 郑州交发集团作为我市轨道交通建设运营单位，秉持“站城一体、功能复合、生态智慧、可持续发展”理念，在站城一体化及“轨道+物业+产业”多元综合开发领域积极开展探索与实践。截至2025年底，郑州交发集团建设及谋划项目共计14个，总规模达341万平方米。其中，已交付30万平方米、在建64.1万平方米、已拿地待开发13.4万平方米、谋划储备234万平方米，形成了建成一批、在建一批、储备一批的良性开发格局。同时，郑州交发集团积极与国内知名地产企业深化战略合作，因地制宜推进地块开发。目前重点推进以下项目。

1.大石桥站TOD综合开发项目。项目位于郑州市图书馆旧址，与人民公园仅一路之隔，占据主城区核心位置，交通便利，区位优势明显，周边居住和文化氛围浓厚，教育、医疗资源丰富。针对周边高层建筑多、日照影响大、老旧社区和家属院较多等挑战，项目引入国内知名开发商越秀地产合作开发，集中双方优势资源，打造集交通、文化、教育、生态、配套为一体的TOD生态低碳社区。2025年11月项目首次开盘销售，实现首开即清盘，在市场上引起强烈反响，有力提升了“郑轨好房子”品牌的市场认知度和价值锚点。

2.S2线柳园口车辆基地冰雪TOD综合开发项目。项目依托轨道交通产业资源禀赋，锚定冰雪文旅发展方向，致力打造我省首个集产业、文化、商业、旅游、居住于一体的冰雪专业运动基地及冰雪度假目的地。项目突出综合开发、产业聚合的鲜明特征：一是以冰雪产业核心IP为牵引，配套建设高品质酒店，完善冰雪服务链条；二是创新利用雪场下部空间，打造集极限运动与商业休闲于一体的特色街区；三是高标准建设配套产业办公空间，为冰雪运动上下游企业提供总部办公、研发设计、运营管理等复合功能载体；四是统筹引入优质中小学教育资源，围绕雪场、商业、办公、教育等用地合理布局品质住宅，实现产业发展与宜居生活互促共融。

3.大学中路站TOD综合开发项目。项目位于城市成熟片区，周边既有建筑老旧，公共活动及绿地空间不足，儿童及老年活动设施等公共配套缺乏。项目拟以轨道交通为引领，聚焦公园城市生活场景营造，融合人居、生态、商办等元素，推动站点类TOD+“好房子”目标落地，助力片区城市功能品质全面提升。

4.医学院站TOD综合开发项目。项目紧扣二七区大健康产业布局，依托医学院站周边医疗资源禀赋，以“健康赋能+品质焕新”为核心，着力打造集健康社区、医疗科技、休闲健身、完善配套于一体的医教康养融合型社区样板。通过盘活闲置资源、优化空间形态、补齐设施短板，推动区域功能迭代升级与民生服务提升，构建宜居宜业宜养的“15分钟健康生活圈”。

（二）分类施策，激活存量空间价值

对于您提出的利用老旧站点低效用地进行“微更新+功能置换”的建议，我市已在战略规划及专项规划中作出初步探索。

1.识别潜力更新用地，推动“TOD+城市更新”。专项规划已识别出约1.03万亩潜力更新用地，主要分布在已建线路周边，如医学院站、大石桥站、大学中路站等站点周边综合开发项目，目前正在积极通过“TOD+城市更新”模式整合资源开发建设，补充公共空间和公共服务设施，提升地区活力。

2.创新“城市地铁微客厅”与“地铁邻里综合体”。针对站点周边的“边角地”等小微存量空间，专项规划创新性提出“城市地铁微客厅”和“地铁邻里综合体”概念。例如，在后河芦站、海滩寺站等空间较大的地块，打造服务周边的地铁邻里综合体；在桐淮站、东大街站等空间较小的地块，植入便民模块、小型绿地，开展“微客厅”与“邻里综合体”探索，充分落实“微更新”、功能复合理念。

3.积极探索容积率奖励机制。对于主动提供公共空间、完善公共服务配套、实现功能置换的TOD更新项目，在符合城市设计和相关规范的前提下，市政府积极支持给予容积率奖励。具体奖励幅度（如您建议的最高150%的提升）将结合具体项目规划和承载力科学测算后确定，以激发市场主体参与存量更新的积极性。

（三）聚焦场景营造，提升空间品质

您指出的“重建筑轻场景”、慢行系统未贯通等问题，切中许多城市TOD开发的共性痛点。完善保障体系、提升场景品质，是实现从“建地铁”到“建城市、优生活”转变的关键。

1.努力构建“轨道+公交+慢行”绿色交通网络。战略规划及专项规划已对交通衔接和慢行系统作出详细规定，要求公交首末站、停靠站、非机动车停车场等设施与站点紧密衔接；强调站点出入口规划设计应扩展到整个核心区，塑造开放、活力的步行空间系统。特别是对综合服务型站点（如二七广场站），要求构建立体化、网络化慢行系统，强化站点与周边商业商务建筑高效连通。

2.积极打造特色化公共空间。战略规划及专项规划提出：对产业创新型站点，要求依托步行道、公园串联产业空间，打造交流空间；对文旅特色型站点，要求将文化元素融入车站和公共空间，打造“TOD+休闲娱乐”空间；对邻里社区型站点，要求植入口袋公园、街角广场，完善社区生活圈。

四、强化保障，协同推进，完善保障体系

您提出成立高规格领导小组、建立审批负面清单、引入第三方评估等建议，都是提升TOD项目推进效率和质量的重要保障。

（一）筹划建立领导协调机制

您在提案中建议建立高效有力的领导协调机制，十分重要。目前市级层面的TOD综合开发领导协调机制尚在完善，但TOD相关综合开发项目正在积极推进。下一步，我市拟建立“市级统筹、两级联动”的TOD综合开发工作机制，明确市政府有关部门、有关区县（市）政府及轨道交通企业职责分工，统筹决策与督促落实；建立联席会议制度，研究解决规划、土地、资金、建设等关键问题，打破部门壁垒，形成工作合力。

（二）适时引入第三方机构进行后评估

您提出的引入独立的第三方机构、对已建成运营的TOD项目进行后评估的意见十分具有建设性。我市将积极研究相关政策，争取形成“规划—建设—运营—反馈—提升”的闭环管理机制。

再次感谢您对郑州市经济社会发展的关心和支持！您的提案为我市轨道交通TOD综合开发工作提供了宝贵的思路和方向。欢迎您继续监督指导我们的工作，共同推动我市轨道交通TOD综合开发工作迈上新台阶，争取实现轨道交通建设运营可持续发展，形成可复制的“郑州模式”。

2026年7月14日