尊敬的百金丽委员：

您提出的《关于加大我市危旧房屋治理力度 推进房屋使用安全管理的建议》已收悉。非常感谢百金丽委员对我市危旧房屋治理及房屋使用安全问题的关心，现将第20220353号提案问题答复如下：

当前危旧房屋治理解危成为全社会关注的热点和焦点问题，特别是对于上世纪七八十年代建造的房改房、集资房及商品房，随着房龄的增大，房屋质量问题已越来越突出，如何治理上世纪九十年代前危旧房屋，做好危房解危工作，保证居民群众生命财产的安全已成为维护社会稳定的一件刻不容缓的大事，是各级住房保障和房地产管理职能部门特别是房屋安全管理部门必须认真思考和亟待解决的问题。为此，我局结合我市当前危旧房屋治理解危工作实际，对其现状和成因进行系统分析，并对危旧房屋治理解危工作中的热点和难点作了一些思考，提出意见建议，不当之处，敬请指正。

一、我市危旧房屋现状

危旧房屋是指危房和旧房或旧房临界于危险房屋的统称。我市建成区目前的危旧房屋集中建设主要始于上世纪八十年代以前，像当时经济实力稍强的市商业系统、二轻系统、物资系统及部分企事业单位，为解决职工住房困难，进行了一批住房建设，但产权都是单位或集体所有，居民只有使用权。有的是集资建房，职工出一部分，单位补助一部分。以上住房均于九十年代相继进入房改，目前产权均归私人所有。

截止2022年6月15日，依据“全国第一次自然灾害风险普查郑州市房屋建筑承灾体调查”统计数据，全市共排查房屋234.5954万栋、建筑面积10.1036亿平方米。其中，城镇房屋28.8475万栋、6.8292亿平方米；按使用类型划分：住宅房屋200.9339万栋，非住宅33.6615万栋；按建成年代划分：1980年以前房屋3.8813万栋，1980-1999年房屋22.8478万栋，2000年以后房屋67.3766万栋。按结构类型划分：混凝土结构房屋1.6230万栋，砌体房屋10.6406万栋，砖石结构82.8024万栋，混杂结构9.2160万栋，钢结构房屋5.1716万栋，土木结构0.4070万栋。

通过此次承灾体调查，全市共发现疑似存在隐患房屋3112栋。其中大部分为1990年前建成的房屋，由于这些房屋建造时间较早，过度使用且年久失修，房屋及设施老化或毁损较为严重，不同程度地存在安全使用隐患，有少部分已成为严重损坏房屋及危险房屋，无法保证正常使用。因此，我市区危旧房屋安全隐患客观存在，且危改工作亟待推进解决刻不容缓。

二、危旧房屋存在的主要问题及成因分析

（一）危旧房屋存在的主要问题

根据居民的反映、投诉及各区（县、市）房屋使用安全管理部门的现场勘察，目前郑州市城区危旧房屋中主要存在着以下一些问题：

1.倾斜。以房屋的柱、墙倾斜率危险鉴定值1%为界，倾斜率超过1%的危旧房屋较多。

2.裂缝。主要是斜裂缝，与房屋不均匀沉降、倾斜等相关。

3.渗漏。主要是房屋屋面、外墙体渗漏。

4.钢筋锈蚀。房屋本身配筋不足，现钢筋外露、锈蚀情况普遍存在，特别是阳台扶栏、挑梁、楼梯等部位的钢筋锈蚀问题较严重。

5.内外墙体粘接不牢固。粉刷起壳、风化、脱落，粘结强度严重不足。

6.积排水管道受阻。由于房屋整体下沉，原积排水管道管径又较小，再加上现部分房屋旁边的道路等标高抬升，致使积排水受阻问题突出，从而也导致住房底层的地面严重潮湿。

7.结构不牢固，房屋整体稳定性差。由于房屋建筑是空斗墙、多孔板墙头搁、圈梁少、配筋不足、房屋下沉、倾斜等，导致房屋结构及整体稳定性差，难以保证居住安全。

（二）成因分析

除了正常的房龄增长因素外，导致定郑州市区上世纪七八十年代住房质量问题的主要原因有以下几个方面：

1.房屋设计标准低。当时房屋大多采用砖混结构；楼顶板大多为预应力圆孔板，且墙头搁；部分房屋无钢筋混凝土圈梁；构造柱少；墙体大多用红砖空斗砌筑，承重墙整体强度低等造成了房屋上部结构刚度差等问题。

2.基础处理不佳。当时的建房，地质都没有进行勘察钻探，并对五层及五层以下的建筑都未采取打桩；基础采用浅基；地质处理都按均质地基设计。目前房屋出现墙体开裂、房屋倾斜的主要原因是地基不均匀沉降所致。

3.节省成本、施工管理不善。当时相关单位虽能建房，但经济实力较一般，在降低建房成本上，单位领导包括职工都能达成共识，职工有房分也算够幸福了，加上当时建筑材料质量一般，所以在建材采购、使用上会在成本核算方面考虑多一些。另外，在施工管理过程中，现场管理不到位，失职、渎职等问题不同程度存在，导致施工单位偷工减料、以次充好等，影响了房屋质量。

4.使用不当，未及时维修。影响房屋使用寿命的原因之一是使用不当和未及时修缮。房屋从交付使用后，屋面和外墙体涉及风吹雨打、太阳晒；住户装修时承重墙、非承重墙等部位的激烈撞击和敲打；房屋落水管、地下积排水管的损坏受阻等都不同程度地影响房屋的使用寿命。由于未及时得到修缮，导致房屋安全隐患越来越大。

5.新建楼盘施工，基坑开挖导致临近的危旧房屋产生不均匀沉降。由于当时的危旧房屋建设施工标准低，且地质都没有进行勘察钻探，基础普遍采用浅基；地质处理都按均质地基设计。当有新楼盘开建进行基坑开挖时，周边邻近的危旧房屋很容易出现墙体开裂、房屋倾斜以及地基不均匀沉降。

三、危旧房屋治理解危中面临的主要困难

根据《郑州市房屋使用安全管理条例》第二十七条：房屋使用安全责任人应当根据房屋安全鉴定单位出具的鉴定报告,对危险房屋进行分类治理。第二十九条：危险房屋危及公共安全,房屋使用安全责任人拒不治理的,由县 (市、区)人民政府组织房屋使用安全管理部门、乡 (镇)人民政府、街道办事处等采取加固、修缮、拆除、改建等措施进行治理。我市目前还存在有疑似安全隐患房屋3000余栋，其中绝大多数还未对其进行鉴定。这些危房要彻底消除安全隐患还面临着诸多方面的困难和机制体制上的障碍。

1.制度不完善。在既有房屋安全管理方面，目前国家层面只出台了《城市危险房屋管理规定》，尚未出台房屋安全管理办法，河南省至今没有出台房屋安全管理方面的法律法规。我市虽已出台《郑州市房屋使用安全管理条例》，但在实际工作中，由于实施细则及配套文件尚未制定完善，《条例》部分条款难以落实落地，相关职责划分还存在争议。

2.资金。即危房建设资金问题。由于危旧房屋中居住的大多是弱势群体（下岗、失业、退休等），其家庭经济相对困难，无力出资；同时，也有一小部分住户不肯出资或要求少出资。

3.土地。土地缺乏是一个重要因素。郑州市有一部分危旧房屋，原地拆建难以实施，必须要进行异地建设安置，但郑州市区缺少地块。即便有地块进行安置，但是由于距离原先居民生活区过远，导致群众拒绝接受安置。

4.协商困难。危旧房屋改造涵盖的内容包括室内结构设计、面积扩大、车棚设计、暂住房安排或暂住费补助等，针对这些问题，住户意见参差不齐，难以达成协议。

5.周边阻碍。由于危旧房屋的周边也是危旧房屋，原来的基础未经过打桩等处理，加上周边住户考虑通风、采光等因素，往往在解危过程中周边住户会出来干涉、妨碍，因而危改不同程度受到影响。

6.规划矛盾。主要是规划的强制性规范与原七八十年代的建设标准不一致，住户提出的危改要求不能满足现在规划的标准要求。

7.极少数住户执意不肯危改。这小部分住户的情况比较复杂，主要是年龄较大者，子女又不肯帮助，屋内东西要搬进搬出、要出资、要装修嫌太麻烦等。

四、危旧房屋治理解危的对策建议

房屋作为建筑产品，经过十几年或几十年的使用，从新变旧，从安变危并最终停止使用或拆除，这既是自然规律，也符合设计要求。对于我市城区上世纪七八十年代的危旧房屋，其治理情况确实比较复杂，难度也很大。对此，结合我市危旧房屋治理的工作实际，提出如下建议：

（一）提高站位认识，坚持把危旧房屋治理解危作为党委政府的民心工程来抓，制定长远规划，扎实推进组织实施

危旧房屋中的居住人员大多为改制企业及其下岗职工，很大一部分人员为社会弱势群体，完全依靠其自身能力很难承担危旧房屋的治理解危的费用，从而难以从根本上治理和解除房屋危险。另一方面，危旧房屋也是老城区和棚户区改造的重要组成部分，对于提升城市整体形象，建设国家中心城市具有十分重要的意义。各级党委、政府要站位全局，从落实执政为民、坚持民生为本的政治高度和推进我市建设国家中心城市的历史高度，充分认清推进危旧房屋治理解危工作的重要历史意义和现实意义，把危旧房屋治理解危工作要作为市、区党委政府的一项重要的长期的民心工程和民生工程来抓。成立市级危旧房屋治理解危领导小组，统筹各区政府、市直各职能部门组织协调和推进实施危旧房屋治理解危工作，抓好顶层设计，建立工作机制，制定中长期规划。市、区政府两级及政府相关职能部门、房屋原建设单位等各级领导都要高度重视危旧房屋的治理工作，把保障人民群众生命财产安全作为落实执政为民要求的头等大事，将危旧房屋治理解危工作与推进老城区改造，建设国家中心城市有机结合起来，切实纳入各级各部门的议事日程，层层分解任务指标，逐级明确职责分工。市、区两级政府根据规划做好财政预算，提供资金支持保障，扎实有效地推进危旧房屋治理解危工作。此外，鉴于80年代以前的危旧房屋原建设方大都是政府或政府相关部门，甚至是多个部门联合出资建设，再加上建设的房子都是公寓楼，所以遇到危房要改造，涉及部门较多，住户情况十分复杂，很难达到意见统一。因此，危旧房屋治理解危工作机构领导建议由党委或政府领导担任，加强组织领导力度，加快畅通民事诉讼渠道，破除执行难的障碍。

（二）推进关口前移，坚持把安全普查作为房屋安全管理的长效机制，健全房屋健康档案，实施房屋安全动态管理

加强城市危旧房屋安全管理，摸清房屋安全管理工作的“家底”，是十分必要和有效的措施，是建立危旧房屋安全预警制度的前提和基础。2013年，我局牵头成立市房屋安全普查办，对我市建成区房屋进行了全面普查，此后，普查办每年对新建成的房屋进行补充录入，2021年，按照《国务院办公厅关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知》（国办发〔2020〕12 号)及《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市房屋建筑安全隐患排查整治专项行动方案的通知》（郑政办明电〔2021〕90 号）文件要求，我局牵头成立了市房屋建筑承灾体调查领导小组，对郑州市行政区内所有类型房屋进行了一次全面排查，并建立了房屋安全档案。实践证明，建立并完备房屋管理档案，可全面准确掌握全市危旧房屋使用状况，是搭建事后治理到事先预防的桥梁，有利于前移安全关口。同时，房屋安全管理工作是一个动态的过程，因此还需建立和完善安全巡查制度。要充分发挥各各区（县、市）政府、街道办事处、产权管理单位（受委托管理单位）和产权人（使用人）的基础作用，落实安全隐患报告制度。通过开展全市房屋安全普查、危旧房屋排查和日常巡查，搭建起“事后治理”到“预先防范”的信息桥梁，变房屋安全管理由静态事后治理变为动态预先防范。对于调查中发现存在严重房屋安全隐患的危旧房屋，各区（县、市）房屋使用安全管理部门应当督促房屋所有权人及时进行房屋安全鉴定，提出改造和加固意见，督促产权人履行房屋安全管理主体责任加以落实。并对危险房屋修缮加固和排险的结果进行检查记录。对于危及公共安全房屋所有权人拒不治理的，所在地各区（县、市）人民政府按照《郑州市房屋使用安全管理条例》有关规定（第四章），组织房屋使用安全等有关部门采取加固、修缮、拆除、改建等措施进行治理；对于特殊困难家庭可以申请房屋使用安全救助专项资金。由政府为低保家庭、低收入家庭“托底”，促进和维护社会和谐稳定。

（三）明晰各方责任，坚持依法依规推进危旧房屋治理解危，构建共同治理体系，提高危旧房屋治理解危工作成效

危旧房屋治理及解危工作是一项复杂的系统工程，涉及到各级政府及其诸多职能部门，并且需要统筹各方面的力量，因此必须建立危旧房屋治理解危的联动协调机制，明确各方责任，理顺工作体制，依法依规推进危旧房屋的治理解危工作。现行的法律对危房解危工作的职责划分虽有明确规定，但现实生活中不少干部群众仍存在很多认识上的误区，认为危旧房屋治理解危是政府部门的责任，是住房保障部门一家的事，这样的认识误区非常不利于我们做好危旧房屋的治理解危工作。首先，要强化房屋所有权人房屋安全管理治理第一责任人的意识。建设部《城市危险房屋管理规定》第十六条、《郑州市房屋使用安全管理条例》第九条明确规定房屋业主有及时解除房屋危险的义务，是危旧房屋治理解危的责任主体。对此，我们要加强法制宣传，提高房屋所有权人对房屋安全使用知识和解危的法律责任的认识，克服社会上不少群众存在“现在只要确定是危房，政府就会买单”的错误认识。其次，要明晰危旧房屋治理解危各有关方面的法定职责。个人认为，解危工作中主要有以下四类主体需承担不同的责任：房屋业主、开发建设单位（建筑施工单位）和政府及其职能部门，而在这些主体中房屋业主是解危主体。根据相关法律规定，这三类主体的责任分别为：一是房屋业主对房屋的管理责任。《城市危险房屋管理规定》、《郑州市房屋使用安全管理条例》，均明确规定了房屋业主是房屋的使用安全责任人，是危房解危的责任主体，应切实履行房屋安全的管理责任。房屋使用人应当合理使用房屋，使用不当造成房屋结构安全问题的，应当承担相关责任。二是开发建设单位、建筑施工单位对房屋的产品质量责任。《中华人民共和国建筑法》第六十二条和《建筑工程质量管理条例》第四十条、第四十一条规定，在房屋保修期内施工单位应承担保修义务和赔偿责任。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十三条，规定了在房屋保修期内出卖人（开发建设单位）应承担保修责任。建设部《房屋建筑工程质量保修办法》第十四条和《侵权责任法》第八十六条第一款规定，在房屋保修期内建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。房屋的保修期就是房屋合理使用年限，是指房屋主体结构的设计使用年限，根据建设部《民用建筑设计通则》的规定，房屋合理使用年限是临时性建筑为5年，砖木结构为25年，砖混结构、钢混结构为50年。三是政府及其职能部门的行政责任。《郑州市房屋使用安全管理条例》第四十二条对教育、卫生健康、文化广电和旅游、体育等部门明确其按照各自职责，各有关部门要履行相关法定责任，构建共同治理体系。例如建设部《城市危险房屋管理规定》第二十一条规定，对需拆除重建的危险房屋，有关部门应酌情给予政策优惠，这就需要城建、土地、规划等部门应积极配合，提供政策支持，提高危旧房屋治理解危工作成效。此外，有关法规还对无法追究责任的或因生活特别困难的房屋所有权人给予适当救援、帮助的责任，对直管公房由房屋产权单位根据实际情况承担房相应责任等行政责任进行了明确。

（四）坚持多措并举，充分发挥政策引导和市场主体功能，聚合政府和市场力量，积极推进危旧房屋治理解危工作

城市房产由于具有异产毗邻的特点，而且危旧房屋形成的特殊历史原因，势必给危旧房屋的治理解危带来一系列的难点和重点。因此，在推进危旧房屋的治理解危工作，必须坚持多措并举，丰富治理方式，充分发挥政策引导作用和市场主导作用。一是采取加固处理方式，对可以通过修缮加固的危旧房屋及时进行治理。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条规定“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理”。但法律对该方式的适用条件、对象未作具体规定，操作性不强。我们认为，加固处理适用于地质基础比较稳定，鉴定结果为局部危房，加固后能确保安全适用的危房解危。危房加固应当由原设计单位或具有相应资质等级的设计单位出具加固设计方案，并委托具有相应资质的施工单位进行加固修缮施工。二是采取拆除新建方式，从根本上消除不具有修缮价值的危旧房屋。整体拆除适用于整栋危险且无修缮价值的危旧房屋。但在实践中，由于土地、规划、环保、财政等方面的因素，往往导致房屋拆除之后建不起来。如果进行异地重建安置，往往又由于原产权人不愿意或提出不合理的要求难以施行。因此，在采取拆除新建方式时，既需要土地、规划、环保、财政等相关部门提供必要政策保障支持外，可以采用原拆原建、原拆新建、异地置换、货币化补助等方式来破解。三是采取征收拆迁方式，实行区域性棚改或旧城改造进行成片危旧房屋治理解危。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建；对旧城区内危房区域集中、基础设施落后等地段，可根据当地的实际情况决定是否实施旧城危房征收拆迁。鉴于目前形势征收拆迁工作政府可能导致亏损情况，各地可在条件具备时自行决定进行实施；并且建议上级政府适当修改征收拆迁补偿的优惠政策，减少政府亏损，尽力做到收支平衡。四是合理调剂公共租赁住房，对危旧房屋治理解危的群众进行回迁安置期间的合理安置。《郑州市房屋使用安全管理条例》第三十一条规定：危险房屋为唯一居住用房的,房屋所有权人或者居住权人可以向县 (市、区)人民政府申请政策性住房作为临时过渡住房。我们在工作调研中发现，郑州市建设的保障性住房在房源上完全可以拿出部分房屋，用于解决危房解危中困难群众的住房问题，这方面在政策上也是允许的。目前，需要做的工作，主要是需要民政、公安等部门的支持和配合，对申请人的收入等相关信息进行认定。同时也由于有其他相关部门的介入，实行阳光认定，避免暗箱操作。

最后，热诚欢迎百金丽委员今后对我市危旧房屋治理及房屋使用安全管理工作给予更多的关注，提出更多、更好的建议和意见，帮助和促进我们更好地做好工作。

2022年10月30日