一、编制背景

城市地下管线是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”，科学规划、有序建设、动态管理是保障城市安全运行、提高城市综合承载能力、提升城镇化发展质量的的重要手段和途径。根据2013年我市地下管线普查数据，我市各类公共地下管线总长度约23000公里，系统复杂、数量庞大。在经济社会快速发展中，如果规划的引领、控制、规范作用得不到很好地发挥，城市建设势必会出现无序。长期以来，我市城市地下管线领域存在诸多问题，制约着城市的发展和形象。一是多头管理。地下管线众多，管理上存在条块分割、各自为政现象；二是建设缺乏计划性。地下管线建设的计划性不足，存在道路重复开挖、敷设重叠交错、管线杂乱无章等现象；三是部分存在安全隐患。违法占压管线、挖断管线事故等时有发生等，影响市民日常生活和城市运行秩序。四是管理水平有待提升。随着城市框架不断拉大，地下管线建设规模不足、应急防灾能力薄弱等问题日益凸显。因此，制定《郑州市城市地下管线管理办法》（以下简称《办法》）很必要，也很迫切。《办法》的科学制定和严格执行，必将会对理顺管理体制、规范建设行为、提升城市形象品位、维护百姓切身利益、促进经济社会健康发展，起到有力推动作用。

二、编制过程

在起草阶段，原市政府法制办会同原市规划局对《办法》的框架结构、主要解决问题、立法技术等多次共同研究和讨论，将立法专业与部门业务相结合，提高立法工作质量和效率，并专门召集有关管线单位组织召开座谈会，听取地下管线管理中存在的问题，赴深圳、珠海、广州等兄弟城市进行了立法调研。在审查修改阶段，双方对内容逐条逐字进行了反复研究、论证和修改，并按照立法工作程序开展了公开征求意见和专家论证工作。

征求意见情况如下：

一是向11个县（市、区）人民政府和高新区管委会等6个市政府派出机构及市发改委、建委、城管局、工信委、园林局等13个市直有关部门征求意见；

二是分别在《郑州日报》、市政府门户网站和市政府法制信息网全文公布，向社会公开征求意见；

三是呈送市委常委、市政府副秘书长以上市领导征求意见；

四是组织市政府法律专家咨询团的相关专家进行专家论证；

五是在市政府法制办主任会议和业务会议研究前，再度书面征求了市发改委、城管局、建委、财政局等部门及电力、热力、自来水、污水、通信等主要管线单位的意见。

在立法征求意见中，市政府法制办收到各方面意见和建议共计182条，其中市领导批示15条，专家意见71条，部门意见84条，社会公众意见12条。经逐条研究，共采纳156条。

三、主要依据和参阅资料

1.《中华人民共和国城乡规划法》

2.《中华人民共和国建筑法》

3.《中华人民共和国安全生产法》

4. 国务院《城市道路管理条例》

5. 国务院《建设工程质量管理条例》

6.《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》

7.《河南省市政设施管理办法》

8.《郑州市城乡规划管理条例》

9.《郑州市市政工程设施管理条例》

10.国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）

另外，还参阅了《城市地下管线工程档案管理办法》等部门规章，学习借鉴了广州、深圳、合肥、南京等地经验和做法。

四、主要内容说明

（一）关于管理体制

城市地下管线的管理涉及面广，《办法》对各方职责分别作了明确规定，一是规划、建设方面，规划部门负责管线统一规划、城乡建设部门监管管线建设、市政部门管理占道掘路施工作业；二是行业主管方面，如城管局、工信委、公安局等，对各自行业内的管线单位进行监督管理；三是管线单位，负责对城市地下管线及其附属设施进行日常管养和维护，对故障等进行紧急抢险排危，确保其安全运行。

为解决各自为政、条块分割、多头管理问题，《办法》规定了综合协调机制，“市、县（市、区）人民政府应当建立城市地下管线管理联席会议制度，统筹协调地下管线的规划、建设等管理工作，研究解决有关地下管线重大事项”。

（二）关于规划编制

《办法》规定，城市地下管线规划分为四个层面，一是城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等城市规划中的城市地下管线规划；二是市政专项规划中的城市地下管线规划;三是道路管线综合规划中的城市地下管线规划；四是专项工程的城市地下管线规划。每个层面有各自的组织编制主体。城市总体规划中的城市地下管线规划由市、县（市）、上街区人民政府组织编制，控制性详细规划、重要地块的修建性详细规划等城市规划中的城市地下管线规划由城乡规划主管部门组织编制，市政专项规划中的城市地下管线规划由城乡规划主管部门会同地下管线行业主管部门组织编制，其他城市地下管线规划由建设单位委托编制。

关于城市地下管线综合管廊，经认真研究国务院办公厅2014年6月发布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）及天津、上海等地规定，结合我市郑东新区建设地下管线综合管廊的实践经验，《办法》规定“城市新区应当同步规划和建设城市地下综合管廊；城市成片改造旧区、重要地段和管线密集区以及新建、改建、扩建城市主干道路，应当根据城市区域功能需求和条件同步规划和建设城市地下综合管廊”，既切合我市实际，也符合国家最新政策导向。

（三）关于建设管理

一是行业主管部门要编制专业管线年度建设计划，有序建设；二是道路、桥涵等主体工程与地下管线工程施工方案要衔接，遵循先地下、后地上的原则，合理安排建设时序；三是施工中发现不明管线应当立即报告，及时组织核查、补测补绘工作；四是城市建成区架空电力、通信管线应当结合新改扩城市道路工程逐步入地。

关于道路开挖，由于直接影响群众日常生产生活和出行，社会公众对此非常关注，也有市领导对此专门提出具体要求，“新建、大修道路要一次规划到位、敷设到位，5年内不得开挖。特殊情况下开挖的，要在规划、城管等初审基础上，在媒体上公开征求广大居民意见（公示），并按规定加倍收取道路掘动修复费”。根据国务院《城市道路管理条例》和《郑州市市政工程设施管理条例》及《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），《办法》在第十八条、第十九条对掘路敷设管线作了严格规定，本市建立施工掘路总量控制；占用、掘动道路要依法办理审批手续；对于交付后3年、5年内不得开挖的道路，确需掘动的，必须依法向社会公示并经市县（市、区）政府批准，并增缴5至10倍掘动修复费。

（四）关于地下管线信息化管理

地下管线信息是城市规划、建设、管理的基础信息，是数字城市建设的重要内容。以往由于地下管线信息不全、信息不共享、位置不准等原因，导致管线“打架”、管线被挖断、水电气通讯中断等时有发生，影响群众生产生活和出行。自2012年开始，我市耗时两年对全市地下管线进行了全面普查，建立了“郑州市地下管线三维信息管理系统”，目的就是要整合资源、共享信息、统一规划、综合利用，提高城市管理水平。《办法》设置专章“信息管理”，明确规定了市、县（市）、上街区均应当建立地下管线信息管理系统，对地下管线进行动态管理，定期进行地下管线普查并将管线信息及时录入系统，为各方查阅提供便利。

（五）关于法律责任

对违反本办法规定的行为，《办法》在法律责任中作了区别处理，对于上位法如《城乡规划法》、《安全生产法》、《城市道路管理条例》等已明确规定法律责任的，直接从其规定；对于有关法律、法规、规章未涉及的违法行为，则根据规章立法权限作了创设性处罚规定。此外，还规定了有关行政管理部门及其工作人员的责任。

解读机关：郑州市城乡规划局市政处

解读人：李勇

联系方式：67188536