各开发区管委会，各区县（市）人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：

《郑州市大运河索须河段核心监控区国土空间管控实施细则（试行）》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

郑州市人民政府办公厅

2022年3月3日

第一章　总　则

第一条　根据《河南省人民政府办公厅关于印发<大运河河南段核心监控区国土空间管控办法（试行）>的通知》（豫政办〔2020〕48号）等有关规定，为加强郑州市大运河索须河段国土空间管控，打造河南“千年运河”文化旅游新名片，结合郑州市实际，制定本实施细则（以下简称细则）。

第二条　索须河段核心监控区国土空间管控工作应遵守以下原则：

保护优先，推动绿色发展。把郑州市大运河索须河段文化资源保护放在首位，真实完整的保护各类遗产资源；同时加强运河沿线空间管控及生态保护修复，切实把绿色发展贯穿到文化带建设各方面、各环节，实现文化与生态融合发展。

强化引领，实施规划管控。以用途管制分区为对象，统筹各区域之间的关系，明确空间管控要求；将管控措施纳入郑州市国土空间总体规划中，强化准入管理，实现对核心监控区的规划管控。

古今融合，传承历史文脉。挖掘索须河段优秀传统文化蕴含的精神内涵，通过创造性转化、创新性发展，不断赋予大运河文化新的时代内涵和现代表达形式，让大运河活起来、走进百姓生活。

因地制宜，突出郑州特色。贯彻落实国家、省相关战略决策，处理好法律法规刚性要求与发展地方经济、满足现实品质需求的关系，因地制宜统筹推进索须河段核心监控区国土空间复合利用，塑造两河文化交融区，打造国际级文化旅游带。

第三条　细则所称核心监控区，是指郑州市大运河索须河段主河道有水段两岸各2千米的范围；为保证世界文化遗产大运河通济渠郑州段的完整性，将汴河遗址段遗产区和缓冲区纳入核心监控区整体管控。

细则所称滨河生态空间，是指除城市建成区（含建制镇）外，郑州市大运河索须河段主河道有水段两岸各1千米的范围。

核心监控区和滨河生态空间范围以索须河段河道管理范围边界为起始线，结合现状情况，以行政区划、道路、建（构）筑物外围界线等为终止线划定。索须河段河道管理范围以郑州市人民政府依法组织划定并公布的为准。与黄河河道管理范围重合的区域，以其边界线为终止线划定。

第四条　大运河通济渠郑州段全长19公里（汴河遗址段4公里，索须河段15公里），其核心监控区涉及大河路街道办事处、新城街道办事处、江山路街道办事处、迎宾路街道办事处、花园口镇；管控范围北至黄河大堤，南至开元路，西至丰碑街，东到S107国道复线（详见附录四）。

凡涉及核心监控区内国土空间的保护、开发、利用、修复和治理等活动，应遵守本细则。

第二章　分区约束性管制

第五条　核心监控区国土空间分为文化遗产保护区、生态保护区、永久基本农田区、城镇发展区、生态控制区、村庄建设区和一般农业区，各分区实行差异化国土空间用途管制。除文化遗产保护区外各分区不交叉、不重叠。文化遗产保护区与其他分区交叉重叠时，应同时遵守相应分区的管制要求。

第六条　文化遗产保护区，范围依据世界文化遗产的遗产区和缓冲区、文物保护单位的保护范围和建设控制地带确定。具体范围和管控措施按照《大运河通济渠郑州段管理规划》要求落实。

文化遗产保护区内，禁止建设污染文化遗产及其环境的设施；禁止进行影响文化遗产安全及其环境的活动；对已有的污染大运河遗产及其环境的设施，应当限期治理，对限期治理仍未达标的应逐步有序退出，避免影响文化遗产及其环境；鼓励开展推进文化遗产合理保护、提升文化遗产展示水平、促进文化遗产保护活态利用等相关活动。

第七条　生态保护区，范围与依法批准的生态保护红线区域保持一致。

区域内严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展生态保护、修复和提升生态功能的活动。

第八条　永久基本农田区，范围根据依法批准的永久基本农田划定成果确定。

永久基本农田区以种植大田作物为主，鼓励采用低毒、高效、低残留农药以及生物防治等病虫害绿色防控技术，推广测土配方施肥技术，使用符合标准的有机肥、配方肥，发展生态农业；严禁发展养殖业；严禁种植草坪、景观树等园林植物；鼓励农业种植与周边自然生态系统有机结合，发挥生态服务功能。

第九条　城镇发展区是城镇开发边界围合的范围。

城镇发展区实施建设用地总量控制策略，推进土地节约集约利用，有序增加建设用地流量；严格执行各行业建设用地标准，推进老城改造、低效用地再开发。

（一）城镇发展区的非建成区。要强化规划管控，严禁实施不符合郑州市国土空间总体规划和大运河河南段相关管控要求的建设项目和设施。区域内各项建设原则上以中小体量为主，严禁大规模新建、扩建房地产、大型及特大型主题公园等项目；原则上禁止新建、扩建建筑面积大于8万平方米的房地产项目，且新建、扩建房地产用地总面积原则上不得超过该区总面积的18％（不含文物保护利用和文旅产业项目）。

滨河生态空间内城镇发展区的非建成区，严控新增非公益性建设用地，实施建设项目正面清单管理。

（二）城镇发展区的建成区（含建制镇）。大运河沿岸第一层视线范围内的建设项目（含老城改造项目），住宅建筑原则上不高于27米，建筑密度不超过25％，其他建筑不高于24米。老城改造前要开展城市设计，落实建筑高度、密度、风格等要求。大运河两岸各1千米范围内城镇发展区的建成区腾退的土地主要用于建设公共绿地、公益设施等。

第十条　生态控制区是生态保护区外需要予以保留原貌、强化生态保护和生态建设、限制开发建设的区域。

建设项目选址要优先避让生态控制区；区域内严控新增非公益性建设用地；严禁风电、光伏等建设项目占用河湖水域岸线。鼓励推进环境配套工程，全面修复核心监控区内自然生态环境，发挥自然生态系统修复治理、水污染防治项目作用，维护大运河沿线的自然生态风貌。

在滨河生态空间内的生态控制区实施滨河防护林生态屏障工程，建设滨河绿道；鼓励沿河两岸集中连片植树造林，加强植被绿化；鼓励因地制宜建设湿地公园、植物园、森林公园、郊野公园等，恢复运河生态。

第十一条　村庄建设区是城镇开发边界外，规划予以保留的村庄用地区域。区域内的村庄建设要严格执行村庄规划，村庄建筑以低层为主；优化调整村庄用地结构和布局，严控村庄建设用地规模。

鼓励村庄充分盘活利用村庄空闲低效等存量土地资源，发展乡村特色产业，建设村庄公共服务设施、文旅服务设施、体育健身设施、非遗传承基地、大运河与黄河文化展示场馆等，促进文旅文创融合发展，助推沿线乡村振兴。鼓励以下相关项目优先进入：（1）大运河与黄河文化传承的相关项目，如文化展馆、文化公园、文化教育基地等，或与非物质文化遗产、传统技艺相关的活态展示；（2）乡村公共服务配套设施，如教育、养老、文化、体育、医疗、社会福利等公益性设施和乡村公园、小游园等；（3）乡村振兴相关项目，如信用合作社、农业科研机构和农村产业服务、乡村康养、乡村旅游休闲等项目。

滨河生态空间内规划予以保留的村庄实施全域国土综合整治；村庄建设和人居环境整治要融入大运河与黄河文化元素和特色，做强大运河、黄河文化展示与传承的特色载体。

第十二条　一般农业区是以农业生产发展、规模化林业生产为主要利用功能导向划定的区域。

一般农业区内严禁违规占用耕地，严格保护耕地，加强耕地面源污染治理；鼓励开展农用地整理，统筹低效林地和园地整理；鼓励以农业产品、农业景观、农业文化等为主要元素，发展创意农业、休闲农业及观光农业，促进农业资源再生利用，带动乡村休闲旅游产业发展。

滨河生态空间内的一般农业区，严禁新增不符合生态环境保护要求的设施农业建设用地；鼓励加强优质耕地保护、生态林地保育；鼓励开展全域土地综合整治与生态修复工程，腾退零散建设用地，腾退的零散建设用地优先用于滨河防护林生态工程建设。

第三章　准入条件

第十三条　核心监控区与滨河生态空间实行项目准入管理。滨河生态空间准入条件采用正面清单管理，明确允许的建设项目类型；核心监控区准入条件采用负面清单管理，明确禁止的建设项目类型，对属于负面清单的项目进行有效控制与清退。

第十四条　滨河生态空间建设项目实行正面清单管理，清单内经审核符合相关建设要求的建设项目允许进入，清单以外项目不得批准。正面清单具体情形如下：

（一）军事、国防、安全保密和外交需要用地的；

（二）由市级以上政府同意实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由市级以上政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护修复、园林绿化、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）必要的线性基础设施、航运设施项目及符合各级国土空间规划、大运河相关管控要求建设项目的配套工程需要用地的；

（五）必要的文物保护、管理、展示设施需要用地的；

（六）符合市级以上相关规划且有利于打造大运河和黄河文化品牌、提升大运河文化品质、促进黄河流域生态保护和高质量发展的建设项目需要用地的；

（七）村庄规划确定的农村宅基地、乡村公共设施以及符合保护传承利用要求的休闲农业、乡村旅游、乡村康养、休闲体育项目等需要用地的；

（八）由市级以上政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（九）市政府同意建设的重点项目需要用地的其他情形。

第十五条　核心监控区实行建设项目准入负面清单管理，清单内项目不得批准。负面清单具体情形如下：

（一）《产业结构调整指导目录》明确的淘汰类项目以及《市场准入负面清单》禁止准入类事项；

（二）不符合规划环评以及能耗、水耗等有关要求的工业项目；

（三）对大运河沿线生态环境可能产生较大影响或景观破坏的各类建设项目；

（四）不符合主体功能定位的建设项目和开发活动；

（五）不符合“三线一单”中生态环境准入清单要求的项目；

（六）不符合产业政策（禁止供地）的项目；

（七）法律、法规规定的其他禁止情形。

第四章　空间形态与风貌指引

第十六条　结合郑州市深厚的历史文化底蕴，推动汴河遗址段、索须河段、惠济桥及荥阳故城文旅融合发展，重点打造华夏历史文明多元一脉的历史风貌。

依据遗产本身价值的差异性以及遗产与城市发展的关系，整体分为三个区段进行风貌引导：汴河遗址段以运河记忆为主题展示古韵文化风貌、索须河中州大道以西段以古为今用为主题展现古今辉映风貌、索须河中州大道以东段打造产城融合、自然与人文和谐共存的风貌。

依据区域遗产空间创意氛围的异质性，以大运河沿岸第一层视线或沿运河第一个街区范围为界，划分重点控制区和一般控制区。大运河沿岸第一层视线或沿运河第一个街区范围内为重点控制区，要开展城市设计，体现强化重点、传承历史的景观风貌；大运河沿岸第一层视线或沿运河第一个街区范围外为一般控制区，要因地制宜开展城市设计，体现古今融合、多元发展的景观风貌。

第十七条　核心监控区的空间形态与风貌塑造应符合以下要求：

（一）在满足使用功能的同时，还应符合地域特征、重视文化内涵、体现时代风貌；建筑形式需与周边环境相协调；

（二）深入研究区域空间形态、色彩，挖掘文化内涵和区域特色，体现大运河传统文脉、突出地方特色，考虑民俗喜好及地方建筑材料特性；

（三）充分考虑规划的合理性、空间形态、景观细节、建筑风貌、绿化体系、文物保护、古树名木保护等内容；

（四）强化视线景观控制，鼓励运用中国传统理水手法，通过不同形式的空间组合形成多种变化的水景、塑造运河文化整体意向廊道空间；

（五）打造城市滨水空间天际线，遵循滨水梯度原则，重点控制滨水建筑高度，采用“前疏后密、渐次升高”的布置形式，保留足够的开口，保证其通向水面的视线不受阻隔；

（六）在保证区域交通需求的基础上，减少两岸的主要道路对河面的不必要穿越，避免破坏运河自然景观；

（七）打造原生态景观滨水绿道，构建以综合公园、社区公园、带状公园和专类公园为主体的公园体系；结合现有文化与景观资源，在关键节点布置公共绿色休闲空间；

（八）设立统一的文化保护和展示标识系统，加强重要展示节点和地段内遗产标识的更新，标识系统应与周边环境相协调，标识高度不得突破建筑立面轮廓线，鼓励在标识系统中增加地方特色性元素。

第十八条　汴河遗址段以惠济桥和惠济桥村为代表，着重展现运河历史文化，恢复汴河故道，修复运河基因，总体形成展示运河成就与繁荣场景的空间：

（一）以惠济桥遗址及运河相关遗存为依托，保留体现历史空间格局的建筑，延续古村文脉；

（二）鼓励开放式、低密度的街区形态，在充分尊重原有历史风貌的前提下，保证建筑组合和谐；

（三）保护汴河遗址段文化遗产区平缓天际，该区域内新建建（构）筑物高度按照《大运河通济渠郑州段管理规划》的要求进行落实；

（四）汴河遗址段文化遗产区内新建建筑原则上延续传统建筑材料的肌理和质感，保护与利用兼顾，场地设计体现文化特色；

（五）建筑颜色需与该区域内特定代表性建筑（群）的色调风格相协调，以中低明度、低彩度的冷色为主，屋顶采用砖红色或者青灰色；

（六）鼓励依托历史印记和传统文化，通过纪念性构筑物、小品等文化符号展示大运河的古风古韵。

第十九条　索须河中州大道以西段以古为今用为主题，优化文化载体、展现多元魅力，整体可以有较为现代的风格，着重展现现代与传统交融，打造古今辉映风貌：

（一）该段运河沿岸第一层视线范围内或沿运河第一个街区的建筑原则上以历史属性为主体特征，以严整开朗、庄重大方为主要风格。打造富有韵律感的滨水建筑天际线，避免建造对景观遮挡严重的板式建筑；

（二）该段运河沿岸第一层视线范围外或沿运河第一个街区以外区域要根据自身区位条件及区域的特色予以设计，使其整体风格保持协调又各具特色；

（三）建筑色彩建议以中明度、低彩度的灰色为主色调，以低明度、中低彩度的红褐色、浅棕色为辅助色，整体营造沉稳安静、简约大气的偏现代感的氛围。尽量避免多种高明度色彩混合，对于重要节点，允许色彩突出，增强标志性和吸引力；

（四）细部装饰要从传统建筑中提取、整理、抽象和升华为传统建筑符号，利用现代手法创新表达。提倡把曲线及波浪元素融入到立面设计中，增强建筑的立面统一性与整体韵律与动感，使整体变化更加丰富；

（五）保证通河视廊的通达性，预留通河廊道，重视开敞空间、景观视廊、通风廊道及步行通廊的设计；提高界面开放性，形成休憩及交流节点，丰富空间体验，满足多样化空间需求；

（六）鼓励通过考古实物、VR等多种技术手段恢复古河、古堤、古塔风貌；鼓励以运河、黄河文化为基础，通过实景演出等方式展现运河与黄河艺术魅力；鼓励对依托运河、黄河的文化艺术资源进行数字化实时展示，打造综合型文化空间。

第二十条　索须河中州大道以东段要素类型多样、各具特色：北侧临近黄河，自然环境比重较大，空间较为开敞，运河文化与黄河文化在此交汇；东南侧地势平坦，处于新旧产业过渡地带，宜利用自身的地理区位优势充分联动各类资源要素，烘托人文、产业、城市融合的氛围。

（一）该段运河沿岸第一层视线范围内或沿运河第一个街区的建筑宜呈现淡雅明朗的风格，以中高明度、低彩度的暖灰色为主，屋顶采用砖红色，墙体立面装饰采用红褐色、棕色或中明度、中彩度的暖色调。该范围内建筑细节、屋顶等形制应与自然景观相融合，不得对运河传统文化景观产生干扰，严禁沿河建造对景观遮挡严重的板式建筑，避免形成封闭式、机械式的建筑布局形式；

（二）运河南岸沿岸第一层视线范围外或沿运河第一个街区以外区域要在考虑城市整体形象的同时，予以合理的、有利于区域更新发展的布局设计；

（三）运河北岸沿岸第一层视线范围外或沿运河第一个街区以外区域要结合其自然环境与传统民居，以古朴自然的村庄特色及相应的植物配置塑造良好的运河生态景观，其开敞空间要体现大气、明朗的风格；

（四）有效衔接黄河代表的中华文化，营造端正大气、生态自然和谐统一的空间和景观序列，凸显黄河文化与运河文化在中原地区的汇聚交融。

第五章　生态修复治理

第二十一条　按照政府主导、统筹规划、因地制宜、绿色发展的原则，注重改善生态环境，切实加强核心监控区生态修复与治理，发挥并提升生态环境的综合功能。

第二十二条　核心监控区内严禁新建、扩建影响生态环保的项目，依法依规推动不符合郑州市国土空间总体规划、大运河生态环境保护专项规划和生态环境保护要求的已有项目和设施逐步搬离，限期拆除违规占压大运河河道本体和岸线的建（构）筑物。2025年前要有效控制核心监控区内不符合相关规划和生态环境保护要求的已有建设项目和设施，实现河湖水质明显改善，滨河生态空间进一步优化。2035年前不符合相关规划要求的项目和设施原则上要全部搬离，全面建成绿色生态廊道，生态系统服务功能得到充分发挥。

第二十三条　依托运河河道构建生态安全空间，开展索须河国土绿化，加强滨河绿道、农田防护林建设；构建汴河、东风渠、花园口东等生态廊道，形成具有水源涵养、生态净化、防洪排涝、防风固沙的沿河综合防护体系。

第二十四条　依托水系、绿道、生态公园、农田林网，构建复合型生态系统；强化自然生态向城乡建设空间的绿色渗透，促进生态网络联系通畅；开展滨水生态公园修复，城市滨水绿道和亲水空间建设，开展索须河汇合口上游至弓寨大桥段生态提升工程。

第二十五条　突出索须河沿线风景名胜区、生态林地、公园绿地、饮用水水源地等重要生态节点空间保护，实施严格的保护措施，提高生态系统服务功能。加大索须河水体生态修复与水体污染治理的力度，建设汴河遗址公园、大运河通济渠郑州段遗址生态公园等工程。

加强水环境监测预警及控制，实施水体生态修复工程，管控河湖排污口建设；严格控制地下水超采，推进地下水超采区综合治理。

第二十六条　按照山水林田湖草沙系统治理要求，组织实施全域土地综合整治与生态修复工程，整体实施生态保护修复，助推乡村振兴战略实施；开展农用地和建设用地整治，优化区域生产、生活、生态空间用地布局，提升土地节约集约利用水平和生态功能。

第二十七条　建立生态修复治理激励机制。加强以政策扶持、资金补偿等方式，按照“谁治理、谁受益”的原则，对参与大运河生态修复治理的主体依法依规给予财政、税收、金融等支持；健全生态空间保护补偿政策，探索通过资金补助、产业转移、技术扶持等方式实现生态保护补偿；强化应急协调联动机制，建立健全突发环境事件预警应急体系。

第六章　部门职责

第二十八条　政府各相关部门按照各自职责负责细则管控内容的具体落实，做好审核、审批及监管工作；同时加强部门协同，实现大运河索须河段的统筹管理和保护。

第二十九条　索须河段核心监控区管控措施纳入各相关行政主管部门的审核工作当中，区域内建设项目要严格落实核心监控区管控要求，涉及两个部门以上联合办理的行政审批项目，须实行联合审查。

第三十条　主管部门负责牵头审批工作，受理申报材料后抄告相关审核部门；相关部门按照其部门职能予以审核，并将审核结果反馈牵头部门。

第三十一条　郑州市大运河索须河段核心监控区内涉及到的主要部门及其相关职责如下：

（一）发展改革主管部门

1．核实建设项目类型是否符合准入管理正负面清单要求，是否符合其所在分区的约束性管制要求；

2．牵头组织文旅产业、文物保护利用等项目类型的认定工作。

（二）资源规划主管部门

1．负责监督管理城镇发展区的非建成区新建、扩建房地产用地总面积；

2．负责城镇发展区的建成区（含建制镇）内，大运河沿岸第一层视线范围内的或沿运河第一个街区的建设项目（含老城改造）的城市设计工作，落实建筑高度、密度、风格等要求；

3．负责审核建设项目是否符合空间形态与风貌指引的要求；

4．负责统筹全域土地综合整治与生态修复的实施工作，牵头指导和落实生态保护补偿制度；

5．负责违规占用耕地行为的监督管理工作；

6．参与建设工程竣工验收管理工作。

（三）生态环境主管部门

1．负责核心监控区内项目与设施的生态环境监督管理工作；

2．负责对核心监控区内环境提升改造、生态提升、水体生态修复等工程实施监督管理；

3．参与生态修复治理激励机制的建立工作。

（四）城建主管部门

负责城建项目的全过程管理，监督建设项目是否符合建设方案。

（五）农业农村主管部门

1．负责贯彻落实耕地及基本农田质量保护与改良政策，依法管理耕地质量；

2．负责落实农村建设规划指导和组织协调工作；

3．负责落实农业生产发展的相关政策措施。

（六）水利主管部门

1．负责地下水超采行为的监督检查与管理工作；

2．负责水利设施、水域及其岸线的管理、保护与综合利用工作，监督管理生态控制区内风电、光伏等建设项目占用河湖水域蓝线的行为。

（七）林业主管部门

林业主管部门负责组织编制并指导实施核心监控区生态保护区、生态控制区的生态修复和永久基本农田区农田防护林等专项规划，负责规划建设滨河生态公园和沿河生态廊道、绿道，打造滨河生态防护林体系。

（八）文化广电和旅游主管部门

1．统筹协调文化广电和旅游专项规划的实施工作；对文化设施建设项目规划、设计、工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况进行有关监督检查；

2．参与文旅产业项目类型的认定工作。

（九）文物主管部门

1．负责文化遗产保护区内文物保护和管理的监督工作；

2．负责推动完善文物、博物馆公共服务体系建设，指导文物和博物馆、纪念馆的业务工作，负责文物和博物馆有关审核、报批工作；

3．负责审核文化遗产保护区内项目建设相关要求；

4．参与文物保护利用项目类型的认定工作。

（十）其他部门

管控工作涉及到的其他相关部门，应按照各自职责做好大运河管控工作，同时加强部门协同，实现大运河索须河段的统筹管理和保护。

第七章　实施保障

第三十二条　将郑州市大运河索须河段核心监控区国土空间管控措施纳入郑州市国土空间总体规划和相关专项规划，落实到详细规划。滨河生态空间要优先划入生态控制区，严控滨河生态空间规划为城镇发展区。涉及国土空间用途转变的，要符合大运河文化保护传承利用要求，报有批准权限的政府批准。

第三十三条　建立健全“一事一议”联审制度，成立联审机构，完善“一事一议”联审工作机制，对“一事一议”项目进行审查。凡涉及到大运河核心监控区的重大项目或重大问题，结合实际情况可启动“一事一议”联审程序；联审机构对准予“一事一议”项目的科学性、可行性及必要性进行论证，经联审机构审查论证后通过审批的项目，按照一般项目审核程序进行报批，并报省政府备案。

第三十四条　健全大运河保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。有关部门和广播、电视、报刊等新闻媒体，应当加强对大运河保护和相关法律法规、规章的宣传，增强全社会对大运河的保护意识。

第三十五条　加大财政投入，重点支持省内重点或标志性项目，加强沿线文化旅游基础设施的奖补。同时加大地方专项债支持力度，支持合适的企业主体发行大运河专项企业债。

第三十六条　任何单位或个人违反本细则规定从事违法违规活动的，要依法依规给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章　附　则

第三十七条　本细则自公布之日起施行。